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乡村治理有效的成功实践——官渡镇实施“三项制度”创新基层社会治理的调查与思考
来源:河南日报     发布日期:2019-07-24    浏览次数:321次

习近平总书记在今年全国两会期间参加河南代表团审议时强调,要夯实乡村治理这个根基,深化村民自治实践,加强村级权力有效监督,培育文明乡风。中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》指出:乡村振兴,治理有效是基础。中办国办《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出:增强村民自我管理、自我教育、自我服务能力,丰富村民议事协商形式,健全党组织领导的村民自治机制,构建共建共治共享的社会治理格局,走中国特色社会主义乡村善治之路。

围绕习近平总书记和党中央国务院关于乡村治理的指示精神,近期河南日报组织专家学者深入中牟县官渡镇二十里铺、大马砦、小李庄、孙庄、邵岗等村进行调研,了解目前乡村的概况、一些好的做法和存在的问题、乡村治理的难点和重点等,通过和基层干部群众座谈,对如何搞好乡村治理提出自己的意见建议。现将调研报告予以转载,为进一步搞好乡村治理提供参考。

1 问题的提出

2017年以来,中牟县官渡镇聚焦农村社会发展突出矛盾,围绕治理有效这个中心,以公平公正为目标,以规范村民待遇、宅基地审批、责任田调整“三项制度”为抓手,在探索中国特色社会主义乡村善治之路方面付出了很大努力,取得了明显成效。

中牟县官渡镇位于郑州市与开封市之间,辖44个村,人口7万余人。随着郑汴一体化快速推进,官渡镇的区位优势日益凸显,大批项目入住产业园区,带动全镇经济迅猛发展,人民生活水平大幅提高。

但由此也派生出一些新的矛盾和利益纠纷,如女方出嫁未迁户口、男方婚后落户女方(女方并非独生子女)、离异返村居住等群体能否享受村民待遇等;由于基础设施和产业用地爆发式增长,宅基地审批日渐趋紧,但审批制度不规范,导致一子多宅等不公平现象长期存在;随着土地资源紧缺和价值升高,个别人长期霸占土地,责任田无法调整,成为影响干群关系和社会稳定的重要因素。据统计,2016年该镇因村民身份“含金量”提高而产生的村民待遇类信访案件占20.2%,因宅基地审批趋紧而产生的宅基地纠纷类信访案件占12%,因土地资源紧缺而产生的责任田调整纠纷类信访案件占36.5%。三类情况合计占该镇信访量的68.7%。

官渡镇党委分析认为,三类信访案件之所以居高不下,固然有各种客观原因,但制度缺失和基层党组织缺乏引领作用是主要原因。镇党委进一步调研发现,全镇在乡村治理方面存在一些深层次问题:一是有的村干部靠家族势力和贿选上台,在利益分配上有失公允,个别村干部随意侵占集体利益,引发群众不满。如某村一组长私自出租集体土地,个人赚取租金,并将粮食补贴占为己有,造成群众持续上访。二是面对一些矛盾和问题,村干部无章可循,加之有的村干部怕得罪人,遇到问题和稀泥,造成强者多占,老实正直的人吃亏。三是党支部软弱涣散,部分村庄没有健全的两委班子,有的村支书个人说了算,造成民心涣散,群众意见很大。

找到了症结所在,镇党委研究认为,要在乡村治理有效上下功夫,就要强化党建引领,坚持村民自治,着力完善村民待遇、宅基地审批、责任田调整“三项制度”,做到遇到问题“有法可依”,解决问题“有章可循”,把基层干部的权力关进制度的笼子里,逐步探索形成以强化基层党组织引领作用为重点、以农民群众广泛参与为前提、以公平公正为目标的乡村治理之路。

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官渡镇二十里铺村整洁有序的村容村貌

2 有效的探索

 在探索基层社会治理的实践中,官渡镇从顶层设计开始,坚持四个原则,即合法性原则、民主性原则、实用性原则、动态性原则;在制定“三项制度”过程中,做到公开透明无死角,即全民动员、全民参与、全民表决、全民告知,同时在村里显要位置上墙张贴,接受群众监督。

该镇在建立“三项制度”过程中,以提高农村党员参会率为抓手,增强基层党组织凝聚力和战斗力。首先是澄清党员信息,强化党员队伍建设。进行详细的摸底排查,彻底澄清全体党员的年龄、健康状况、工作情况等详细信息,并登记造册。根据排查情况,梳理出5类无法正常参会的党员,并分类制定处理办法:对25名公职党员,限期一周转走组织关系;对14名已出嫁女性党员,一律转走组织关系;对不能按要求参会的在外务工党员,转出组织关系或转至镇党员服务中心;对老弱病残的党员,经申请、表决、备案后可不参会,必要时可采取上门传达或视频参会的方式;对能参会而不愿参会的党员,加强思想教育,必要时进行组织处理。其次是规范党员会议,增强党员“身份感”。一方面改进会议通知办法,创新“联单签名式”通知方式,即:各村党组织在通知会议时,必须印制包括会议时间、地点、参会人员以及会议内容的两联通知单,并确保送达党员本人,由本人在回执单上签名。另一方面,把每月的20日作为固定的党员活动日,并坚持“4+X”会议内容(重温入党誓词、唱国歌、交党费、学习党建系列知识+自选动作)。在自选动作中,将精准扶贫、征地拆迁、美丽乡村建设等重要工作作为会议议题,适当为无职党员分配工作任务,全面提高党员身份意识、服务意识、责任观念、担当精神。经过努力,该镇党员平均参会率由57%上升到了90.8%,其中有两个村达到100%,有21个村达到95%以上。

他们以建立“三项制度”为突破口,探索农村基层治理有效、乡村公平化管理的新路子。该镇成立了基层社会公平化管理领导小组,制定了《关于推行基层社会公平化管理的意见》,并注意坚持四个原则,即合法性原则,严格遵守《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《土地管理法》《婚姻法》等法律政策,不与国家相关法律法规相抵触;民主性原则,在拟定、修改、讨论、商议、决定过程中,发挥全体党员及群众的智慧和力量,真正体现村民意愿;实用性原则,针对村组热点、难点问题,制定适合本村村情的制度;动态性原则,村规民约“三项制度”既要保持相对稳定,又要随着形势和实际情况的变化适时修订完善。同时,对各村围绕“三项制度”制定村规民约的形式、内容、程序等提出明确要求,镇党委书记、镇长及班子成员分片包村,全程予以指导,确保各村村规民约科学合理、严谨规范。

他们严把制定“三项制度”的各个环节,做到全程公开透明无死角,充分调动广大村民参与的积极性。一是全民动员。镇党委连续召开党员大会、干部大会,各村组相继召开群众大会,对建立“三项制度”进行广泛发动,将镇政府《致全体群众的公开信》发放到每家每户,确保家喻户晓。二是全民参与。各村“三项制度”由村两委抽调有威望、有文化的群众代表集体起草,草稿完成后先提交村两委讨论,再提交党员和村民代表大会讨论,之后由党员干部逐户征求村民意见,集全村村民智慧来拟定。三是全民表决。召开全体村民大会,对“三项制度”投票表决,禁止用村民代表会议代替村民大会。四是全民告知。村规民约表决生效后,印制成小册子,村组干部逐户送达村民家中,由当家人阅读签收,签字按指印,镇村两级存档。广大群众对制定和表决“三项制度”表现出很高的积极性,全镇平均参会率达到86%,最高的村达到100%,39个村对“三项制度”一次通过,平均赞成率达到82%。

该镇把提高执行力作为建立“三项制度”的重中之重,指导各村狠抓落实,维护村规民约的权威性和严肃性。一方面,党员干部率先垂范,发挥模范带头作用。要求群众做到的,各村支部书记和村干部首先做到,涉及自己亲戚的事情坚决不打招呼、不说情,一律按制度办事。另一方面,确保“三项制度”落到实处,维护村规民约的严肃性。对“钉子户”“强势户”晓以利害,对多吃多占的多方面做工作,将公平公正进行到底,有力维护了村规民约“三项制度”的权威性和严肃性。截至目前,该镇累计收回多占宅基地913处,收回被强势群体多占的荒地140多亩。

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专家学者、河南日报记者在官渡镇孙庄村和村民座谈

3 成功的经验

官渡镇通过建立“三项制度”,强化了基层组织主导作用,找到了农村善治的工作抓手,形成了民主决策机制,也减轻了乡村干部的压力。在制定“三项制度”过程中,摸索出了“1+X”七步工作法,1就是突出一个领导核心,重视党建的引领作用;X就是切实解决村民自治中存在的无规可循、操作性不强、透明度不高、不能有效发挥作用等问题。七步工作法包括:调查研究、拟定草案;两委商议、形成初稿;严格审核、确保合法;党员审议、讨论修改;入户走访、征求意见;召开大会、投票表决;逐户送达、公布实施。

官渡镇通过建立“三项制度”,基层党组织主导作用得以强化,农村治理体系得以规范,农民群众的获得感幸福感明显增强。一是强化了基层党组织主导作用。通过抓住党员群众的关注点,党员大会和群众大会参会率提高了,党员的责任感荣誉感增强了,工作劲头更加高涨了,全镇经济社会得以健康发展。2018年全镇地区生产总值完成23.6亿元,增速8.5%;工业增加值同比增长7.8%;农民人均纯收入21427元,增速9%。二是找到了农村善治的工作抓手。通过制定村规民约,村民的民主意识、参政意识和监督意识不断增强,自我教育、自我管理、自我监督变得具体可行。村镇干部管理村务有章可循、有据可依,找到了一把有效解决农村问题的“金钥匙”。三是形成了民主决策机制。“三项制度”的建立不仅解决了当前农村工作中的棘手问题,而且形成了一套村民自治、民主决策、民主监督的工作机制,除了宅基地、土地调整、村民身份待遇等问题,其他新情况新问题一旦出现,都可以通过村民自治的方式找到解决办法。四是减轻了乡村干部的压力。“三项制度”在限制乡村基层干部权力的同时,也为他们减了压、松了绑、壮了胆,村规民约不是“紧箍咒”而是“保护伞”。

官渡镇通过建立“三项制度”达到治理有效的实践,为探索乡村善治之路积累了宝贵经验:一是充分发挥制度的硬性约束作用。官渡镇44个村,先前只有8个村有村规民约,这些村规民约都没有经过村民讨论,实际上是一纸空文,没有任何约束力。以“三项制度”建设为抓手,发动群众制定村规民约,增强了制度的执行力,在制度面前人人平等,使公平正义原则在执行制度的过程中得到落实。二是坚持以人民为中心的原则。就是以群众关心的焦点、热点问题为突破口,动员群众广泛参与,离开群众利益的任何制度、政策不可能引起群众共鸣,也不可能取得实效。“三项制度”的制定符合广大群众利益,所以得到群众的大力支持。三是坚持群众路线的工作方法。官渡镇在制定“三项制度”中摸索出“1+X”七步工作法,1就是突出一个领导核心,重视党建的引领作用;X就是切实解决以前村民自治中存在的无规可循、操作性不强、透明度不高、不能有效发挥作用等问题。七步工作法具体流程如下:第一步:由村干部根据本村实际情况,草拟“三项制度”;第二步:村两委干部认真商议,形成初稿;第三步:镇政府严格审核,确保合法;第四步:召开党员大会,再次讨论、修改;第五步:由村干部、党员和村民代表逐家走访,征求大家意见;第六步:由村民大会表决,参会户数、通过票数“双过半”方能生效;第七步:由村干部、党员和村民代表逐户上门送达,各家签字后在村里显要位置上墙张贴,接受群众监督。

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官渡镇孙庄村农业合作社的无公害蔬菜园

4 有益的启示

习近平总书记指出,治理有效,是乡村振兴的重要保障,从“管理民主”到“治理有效”,就要推进乡村治理能力和治理水平现代化,让农村既充满活力又和谐有序。官渡镇通过建立“三项制度”,在“治理有效”方面迈出了坚实步伐,在探索中国特色社会主义乡村善治之路方面,具有重要的社会价值和普遍意义,也给予我们一些有益的启示。

“三项制度”是问题倒逼出来的,是立足基层将上级政策创造性落实落细落小,付诸乡村治理的社会实践。“三项制度”是具体的,每个村的情况都不尽相同,内容也有所差别,但这并不影响所具有的借鉴、复制和推广价值。一是充分发挥党委的领导核心作用。官渡镇建立和实行“三项制度”之所以能取得成功,得益于这些制度内在蕴含的治理逻辑。从官渡镇出台“三项制度”的过程看,这一乡村基层治理模式是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的具体化。官渡镇党委在“三项制度”出台和实施过程中,准确把握了“党领导一切”的内涵,做到了对乡村治理的全面领导,发挥了领导核心作用,确保了“三项制度”不走偏、不走样。同时,又没有包揽或者包办一切,充分尊重了村民的主体地位和自主性。二是始终坚持村民自治原则。人民当家作主,在村一级就是由村民决定村里的重大事务。官渡镇用公平化管理定义“三项制度”,是重要的实践创新。“三项制度”具体内容怎么定,由村民说了算,这既是对村民智慧和能力的尊重,又在实践中增强了村民的当家作主意识,激发了村民参与治理的热情。三是做到了依法依规。从法理上说,作为契约的村规民约是乡村最基础的“法”,依法治国落到村这一级,更多时候是按村规民约办事。“三项制度”是以村规民约的形式出现的,反映了基层干部运用法治思维治理乡村的意识和能力。

官渡镇建立和实行“三项制度”,具有普遍的社会意义。第一,找到了在农村实现公平正义的抓手和路径。在新时代,人民对美好生活的向往体现在很多方面,公平正义是人民群众最重要的关切之一。公平正义不是一句空洞的口号,体现在生活的方方面面。官渡镇实施的“三项制度”,正是村民最关心的公平正义的热点、难点问题。从建立“三项制度”入手,并狠抓落实,敢于触及少数人既得的不正当利益,纠正多吃多占行为,保护了大多数人的利益,维护了村规民约的权威性和严肃性,使村民感受到身边的公平正义,增强了群众的信心,维护了党和政府的形象。第二,将村民自治这个根本制度落到了实处。村民自治在一些地方往往流于形式,农村的大事小事都是村干部说了算,村民没有自主性和参与的积极性。官渡镇以“三项制度”为抓手,相信群众、依靠群众,让群众自己制定制度,自己遵守制度,大家的事情大家办,使群众由旁观者变为参与者、主导者、践行者,极大调动了广大群众的积极性主动性。不仅如此,有了制度约束,干部遵章办事、透明办事、公正办事,极大地改善了党群干群关系。第三,奠定了国家治理体系和治理能力现代化的微观基础。实现社会主义现代化是党在新时代的历史使命,而农村现代化是国家现代化的基础,没有农村的现代化,就不能真正实现现代化。官渡镇乡村治理有效的实践证明,将农民组织起来,自己管理自己是完全可行的。中国农民是改革开放和社会主义建设的主力军,同样是推进国家治理体系和治理能力现代化的依靠力量。

官渡镇建立和推行“三项制度”给我们的启示:第一,乡村治理是实施乡村振兴的基础性工程。乡村振兴是一个全面的系统性工程,但乡村治理是基础,治理有效是关键。乡村治理有效,对其他方面能够起到带动作用,一子落定全盘皆活,为乡村振兴注入强大的动力。第二,公平正义是乡村治理有效的重中之重。进入新时代,群众对公平正义的诉求更高了,官渡镇从公平正义入手制定并实施“三项制度”,抓住了群众最关切的问题,找到了乡村治理的“牛鼻子”。第三,乡村治理有效的关键是提高基层干部队伍素质。官渡镇的实践告诉我们,乡村治理不仅要靠制度,还要靠坚强有力的党支部和高素质的干部队伍。新时代农村党支部只有进一步提高科学执政、民主执政、依法执政的水平,才能应对复杂的形势,成为群众的坚强领导核心。第四,乡村治理应因地制宜尊重群众意愿。官渡镇乡村治理实践启示我们,推动乡村治理现代化,各村有各村的实际情况,不能强求一律。官渡镇44个村,每个村的“三项制度”并不完全相同,随着时间的推移还会有新的变化。在实践中只要尊重群众的意愿,就一定能找到最大公约数并形成共识,制定出符合群众利益的好制度。第五,坚持自治、法治、德治相统一。村规民约是国家法律制度的具体化,从根本上并不违背法治精神。法律是成文的道德,道德是内心的法律,法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用,制度的强制性、法律惩罚性能够引领道德风尚。官渡镇制定和推行“三项制度”既体现了法治,也体现了德治,目的在于引导村民向上向善向好,能够发挥扬善惩恶的作用,值得借鉴和推广。

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